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上海市行政规范性文件制定和备案规定
（修订草案征求意见稿）
第一章 总 则
第一条（目的和依据）
为了规范本市行政规范性文件的制定和备案，加强对行政规范性文件的监督，维护社会主义法制的统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条（定义）
本规定所称的行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章外，本市各级行政机关和法定授权组织依据法定职权或者法律、法规、规章的授权制定，并向社会公布的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。
第三条（适用范围）
本市规范性文件的制定、备案及其监督管理，适用本规定。
市人民政府制定的规范性文件的备案，依据国家有关规定执行。
第四条（原则）
规范性文件的制定和备案审查，应当遵循下列原则：
（一）依照法定权限和程序；
（二）维护法制统一和政令畅通；
（三）保障公众有序参与；
（四）确保内容科学、可行；
（五）坚持有件必备、有备必审、有错必纠。
第五条（主管部门）
市人民政府法制办公室是本市规范性文件监督管理工作的主管部门，负责指导、监督全市的规范性文件制定与备案工作；并具体承担市人民政府规范性文件的法律审核，以及报送市人民政府备案的规范性文件的备案审查工作。
区（县）人民政府法制办公室是本行政区域内规范性文件监督管理工作的主管部门，负责指导、监督本行政区域内的规范性文件制定与备案工作；并具体承担本级人民政府规范性文件的法律审核，以及报送本级政府备案的规范性文件的备案审查工作。
市和区县人民政府办公厅（室）根据国家和本市有关公文处理的相关规定，负责本行政区域内规范性文件制定和备案工作的协调，协同实施本规定。
第二章 规范性文件的制定
第六条（制定主体）
下列行政机关和组织可以制定规范性文件：
（一）市、区（县）和乡镇人民政府；
（二）市和区（县）人民政府工作部门；
（三）依据法律、法规、规章的授权进行行政管理的市人民政府派出机构；
（四）法律、法规和规章授权制定规范性文件的组织。
第七条（制定主体的限制）
除法律、法规和规章另有规定的外，下列机构不得制定规范性文件：
（一）议事协调机构和临时机构；
（二）行政机关的内设机构；
（三）实行垂直领导的市人民政府工作部门的下属机构；
（四）区（县）人民政府的派出机关和派出机构；
（五）依据法律、法规、规章的授权进行行政管理的组织。
第八条（名称和体例）
规范性文件的名称，一般称“规定”、“办法”、“细则”、“决定”、“通告”等。凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。
规范性文件一般用条文形式表述。除内容复杂的外，一般不分章、节。
第九条（不得设定的内容）
规范性文件不得设定下列内容：
（一）行政许可事项；
（二）行政处罚事项；
（三）行政强制措施；
（四）行政收费事项；
（五）非行政许可审批事项；
（六）其他增加公民、法人或者其他组织的财产负担性义务；
（七）应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的其他事项。
前款第（四）、（五）项规定规范性文件不得设定的事项，由市人民政府制定的规范性文件除外。
规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。
第十条（制定立项）
有规范性文件制定权的行政机关（以下统称制定机关）可以根据下列机构的建议，决定制定相关规范性文件：
（一）本机关的工作部门或者下一级人民政府；
（二）本机关的法制机构或者其他工作机构；
（三）本机关所管辖的法律、法规、规章授权进行行政管理的组织。
制定机关也可以根据公民、法人或者其他组织的意见，对制定相关规范性文件进行立项调研。
第十一条（组织起草）
规范性文件一般应当由制定机关组织起草；制定机关认为有必要的，可以委托有关专家或者研究机构起草。
市和区（县）人民政府组织起草规范性文件时，可以确定由其一个或者几个工作部门具体负责起草，也可以确定由其法制机构具体负责起草。
规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，应当以一个部门为主，其他部门配合。
第十二条（调研）
起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件拟调整的社会管理领域现状、所要解决的问题、拟设定的主要政策、措施或者制度的合法性和合理性等内容进行调研论证。
第十三条（听取意见的方式）
起草规范性文件，起草部门应当听取相关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。
区县人民政府及其工作部门起草规范性文件，应当听取市相关主管部门的意见。
起草部门听取意见，应当采取书面征求相关单位意见、召开座谈会等方式；还可以根据实际需要，采取召开论证会、听证会和公开征询社会公众意见等其他方式。
第十四条（论证会）
起草规范性文件具有下列情形之一的，可以组织有关专家召开论证会：
（一）制定规范性文件的必要性和可行性需要进一步论证的；
（二）涉及较强专业性、技术性内容的；
（三）拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要作进一步论证的；
（四）可能导致较大财政投入或者社会成本增加，需要进行成本效益分析的；
（五）起草部门认为确有必要的。
第十五条（听证会）
起草规范性文件具有下列情形之一的，可以组织召开听证会：
（一）直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，各利益相关方存在重大分歧意见的；
（二）涉及重大公共利益，存在重大分歧意见的；
（三）起草部门认为确有必要的。
听证会公开举行，组织召开听证会应当遵循下列程序：
（一）起草单位应当通过政府网站、新闻媒体或者其他有利于公众知晓的方式发布公告，公布听证会的时间、地点、议题；
（二）起草单位应当按照公开、公平、公正的原则确定听证参加人，并在举行听证会的10日前通知听证参加人；
（三）听证会由制定机关的法制机构主持，听证参加人对规范性文件草案拟设定的政策、措施或者制度有权提出询问和发表意见；
（四）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由。
第十六条（公开征询社会公众意见）
起草规范性文件涉及重大公共利益，或者直接涉及行政区域内大多数公民、法人或者其他组织切身利益的，规范性文件草案可以向社会公示，并征询公众意见。
起草部门应当制作公开征询公众意见的公告，并将其与规范性文件草案文本在本机关的政府网站上公布，或者通过其他有利于公众知晓的方式公布。
公告的内容应当包括公众发表意见的途径、截止期限、制定机关的联系方式。征询意见的期限自公告之日起一般不少于15日；确有特殊或者紧急情况的，征询意见的期限可以缩短，但最短不得少于7日。
第十七条（意见的处理和协调）
公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当予以研究处理，并在起草说明中载明。
相关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，报请上级行政机关协调或者裁定。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中予以载明。
第十八条（报请审核的材料）
报请市或者区（县）人民政府发布规范性文件，应当提供下列材料：
（一）报请审核的请示；
（二）规范性文件草案；
（三）规范性文件的起草说明；
（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策以及上级行政机关的命令、决定（以下简称制定依据）；
（五）征求意见的有关材料；
（六）其他有关资料。
其他行政机关发布规范性文件需要起草部门提供有关材料的，参照前款规定执行。
第十九条（法律审核）
制定机关的办公厅（室）应当将报请审核的材料交由制定机关的法制机构进行法律审核。法律审核应当包括合法性和合理性审查。
合法性审查主要包括下列内容：
（一）是否超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章的授权；
（二）内容是否与法律、法规、规章、国家和本市政策相抵触；
（三）是否违反本规定第九条制定权限的禁止性规定；
（四）是否按照本规定经过听取意见的程序。
合理性审查主要包括下列内容：
（一）是否与相关的规范性文件相协调、衔接；
（二）设定的政策、措施或者制度是否合理、适当。
法制机构还可以对制定规范性文件的必要性、可行性和文字技术等方面的内容提出审核意见。
法制机构应当出具书面法律审核意见。
第二十条（审核处理）
对报请审核的规范性文件草案，制定机关的法制机构可以进行修改、协调；对重大分歧意见协调不成的，报请制定机关决定。
规范性文件草案有下列情形之一的，制定机关或者其法制机构可以将其退回起草部门，或者要求起草部门修改、补充材料后再报请审核：
（一）不符合本规定第十八条、第十九条规定的；
（二）制定的基本条件尚不成熟的；
（三）有关机关对草案的内容有较大争议且理由较为充分的。
第二十一条（集体讨论决定）
规范性文件草案经法律审核后，由制定机关的办公厅（室）提出提请制定机关有关会议集体讨论决定的建议。未经法律审核的规范性文件，不得提请制定机关审议决定。
市和区（县）人民政府制定的规范性文件，应当经市和区（县）人民政府常务会议集体讨论决定。市和区（县）人民政府工作部门、市人民政府派出机构以及乡镇人民政府制定的规范性文件，应当经制定机关办公会议集体讨论决定。
提交有关会议集体讨论决定的材料应当包括规范性文件草案及其起草说明、制定依据、征求意见的有关材料、法律审核意见、协调结果等。会议材料应当于会议召开前送达与会人员。有关会议集体讨论规范性文件时，可以由起草部门作起草情况的说明，法制机构提出法律审核意见；也可以由法制机构作起草和审核情况的说明。
第二十二条（简化制定程序）
具有下列情形之一的，经制定机关主要负责人批准，可以简化本规定第十三条、第十九条、第二十一条规定的制定程序：
（一）为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障国家安全、经济安全、社会稳定和重大公共利益，需要立即施行规范性文件的；
（二）执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的；
（三）需要立即施行的临时性措施，适用期限不超过6个月的；
（四）依据法律、法规和规章的授权定期例行调整和发布的标准；
（五）其他需要简化制定程序的情形。
第二十三条（发布）
规范性文件草案经本规定第二十一条规定的制定机关有关会议决定通过后，应当由制定机关的主要负责人签署发布。
发布规范性文件，应当载明制定机关、文号、文件名称、制定机关有关会议决定通过日期、施行日期、制定机关主要负责人署名以及发布日期。
制定机关在规范性文件的文号中应当统一使用“规”字予以标识，并按年度根据发布顺序统一编号。规范性文件的公文主题词应当使用专门的公文类属词。
规范性文件草案未经听取意见、法律审核、集体讨论决定以及制定机关主要负责人签署等程序的，不得发布施行。
第二十四条（公布）
规范性文件应当由制定机关向社会公布。未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。
市和区（县）人民政府及其工作部门的规范性文件，应当在同级政府公报上全文公布。政府公报登载的规范性文件文本为标准文本。
规范性文件应当及时在制定机关指定的政府网站上全文公布，还可以通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体公布。
第二十五条（施行时间）
规范性文件应当自发布之日起３０日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。
第二十六条（适用期限）
制定机关应当规定规范性文件的有效期，有效期自规范性文件发布之日起一般不超过5年。规范性文件的名称为“通告”的，有效期不得超过1年；名称冠以“暂行”、“试行”的，有效期不得超过2年。没有明确有效期的规范性文件，其有效期为2年。有效期届满，规范性文件自动失效。
规范性文件在有效期届满前六个月，制定机关认为该文件需要继续实施的，应当组织对规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新发布或者修订后重新发布。
第二十七条（规范性文件解释）
规范性文件的解释权，由制定机关行使。
第二十八条（评估制度）
制定机关应当逐步建立规范性文件评估制度。规范性文件有下列情形之一的，应当进行评估：
（一）规范性文件有效期届满前六个月，制定机关认为需要继续实施的；
（二）实施机关根据实施情况提出评估的要求和建议，制定机关认为确有必要的；
（三）制定机关或者备案审查机关认为有必要评估的。
规范性文件的评估由制定机关或者实施机关组织，也可以委托第三方机构具体承担。由实施机关评估的，应当将评估意见报告制定机关。制定机关应当根据评估意见决定规范性文件是否继续实施、修改或者废止。规范性文件经评估后被修改，或者有效期届满继续实施的，制定机关应当重新发布。
第二十九条（清理制度）
本市建立规范性文件清理制度。全市性的规范性文件清理工作由市人民政府法制办统一组织部署。清理结束，制定机关应当向社会公布清理结果，包括废止、失效和继续有效的规范性文件目录；未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
制定机关发现规范性文件有下列情形之一的，应当及时进行修改或者废止，并向社会公布清理结果：
（一）因法律、法规、规章和国家政策的调整、废止而与其规定不一致或者缺失依据的；
（二）与新制定的法律、法规、规章和国家政策的规定不一致的；
（三）调整对象已不存在的；
（四）与相关规范性文件相互抵触的；
（五）含有地方保护、行业保护等不适当内容的；
（六）不适应经济和社会发展需要的；
（七）与政府职能转变的要求不一致的。
第三十条（汇编）
制定机关应当定期汇编本机关已公布和清理的规范性文件。
第三章 规范性文件的备案
第三十一条（报备时限和途径）
制定机关应当自规范性文件发布之日起15个工作日内，依照下列规定向相关行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案：
（一）区（县）人民政府、市人民政府工作部门、市人民政府派出机构和法律、法规、规章授权制定规范性文件的组织制定的规范性文件报市人民政府备案；
（二）乡镇人民政府、区（县）人民政府工作部门制定的规范性文件报区（县）人民政府备案。
两个或者两个以上行政机关联合发布的规范性文件，由主办的行政机关按照前款规定报送备案。
本市应当逐步建立电子政务备案系统，提高规范性文件备案工作的效率。
第三十二条（报备的材料）
报送备案监督机关备案的规范性文件，直接送备案监督机关的法制机构（以下统称市和区县政府法制办）。
规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：
（一）规范性文件备案报告１份；
（二）规范性文件正式文本５份（附电子文本１份）；
（三）规范性文件的起草说明１份；
（四）制定机关法制机构的法律审核意见１份；
（五）制定依据1份。
规范性文件的起草说明应当包含规范性文件制定的必要性、可行性、制定过程听取意见的情况、重大分歧意见协调结果、集体讨论决定的有关会议情况、公布情况等内容。规范性文件的制定适用简化程序，或者自发布之日起不足30日即施行的，还应当在起草说明中注明理由。
第三十三条（登记）
报送规范性文件符合本规定第二条、第三十一条和第三十二条规定的，市和区县政府法制办予以登记。
报送备案的材料不属于本规定第二条所称的规范性文件，或者不符合本规定第三十一条规定的备案途径的，市和区县政府法制办不予登记，将材料退回，并说明理由。
报送备案的材料不符合本规定第三十二条规定的，市和区县政府法制办应当通知制定机关在5个工作日内补正材料；补正后符合规定的，予以登记。
第三十四条（审查内容）
市和区县政府法制办应当对报送备案的规范性文件的下列事项进行审查：
（一）本规定第十九条规定的法律审核的内容；
（二）是否按照本规定第十九条、第二十一条、第二十三条规定经过法律审核、制定机关有关会议集体讨论决定、制定机关主要负责人签署等程序；
（三）是否符合本规定第二十三条规定的发布形式；
（四）是否按照本规定第二十四条规定的时间和途径公布；
（五）是否符合本规定第二十六条规定的适用期限；
（六）适用简化制定程序，或者自发布之日起不足30日即施行的，是否符合本规定的相关规定。
第三十五条（征求意见和补充说明）
市和区县政府法制办审查规范性文件时，认为需要有关政府部门协助审查、提出意见的，有关政府部门应当在期限内回复；需要制定机关补充说明情况的，制定机关应当在期限内予以说明。
第三十六条（专家咨询）
报送备案的规范性文件涉及较强技术性、专业性内容的，市和区县政府法制办可以通过召开论证会、书面征求意见等方式，向相关领域的专家、组织进行咨询。
第三十七条（中止审查）
在规范性文件审查过程中，有下列情形之一的，市和区县政府法制办应当中止审查，并书面通知制定机关：
（一）作为规范性文件制定依据的法律、法规、规章或者国家、本市现行方针、政策正在制定、修改、废止过程中，并可能于近期发布的；
（二）相关规范性文件之间存在矛盾，正在协调过程中的；
（三）制定机关自行对规范性文件进行修改的；
（四）市和区县政府法制办认为需要中止的其他情形。
因前款第（三）项中止审查的，中止审查期限一般不超过60日。中止审查的原因消除后，应当恢复审查。中止审查的时间不计入规范性文件审查期限。
第三十八条（终止审查）
在规范性文件审查过程中，有下列情形之一的，市和区县政府法制办应当终止审查，并书面通知制定机关：
（一）规范性文件被制定机关废止的；
（二）规范性文件被其他有权机关改变或者撤销的；
（三）市和区县政府法制办认为需要终止的其他情形。
第三十九条（审查处理）
市和区县政府法制办审查规范性文件，应当按照下列规定处理：
（一）未发现规范性文件存在违法和明显不合理情形的，准予备案。
（二）未发现规范性文件存在违法情形，但合理性或者文字技术存在轻微瑕疵，需要提醒制定机关予以注意的，准予备案并附相关法制建议。
（三）规范性文件存在下列情形之一的，不予备案，并提出要求制定机关限期改正或者废止，以及停止执行该规范性文件部分或者全部内容的法制建议：
1、超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章授权的；
2、与法律、法规、规章、国家和本市政策相抵触的；
3、违反本规定第九条制定权限禁止性规定的；
4、明显不合理的。
（四）规范性文件制定程序、发布形式不符合本规定的相关规定的，不予备案，并提出要求制定机关停止执行该规范性文件、限期补正程序和重新发布的法制建议。
第四十条（对法制建议或者决定的执行）
制定机关应当自收到市和区县政府法制办的备案审查法制建议之日起，在规定期限内补正程序、自行改正或者废止规范性文件，并将办理结果书面报告市和区县政府法制办。
制定机关拒绝执行或者逾期不执行备案审查法制建议的，由市和区县政府法制办报请备案监督机关作出予以改变或者撤销该规范性文件的决定。
制定机关收到备案监督机关改变或者撤销规范性文件决定的，应当立即执行，并将执行情况书面报告市和区县政府法制办。
第四十一条（备案审查时限）
市和区县政府法制办应当自受理登记之日起３０日内，将对规范性文件审查的意见书面通知制定机关；对需要征求意见、补充说明、专家咨询或者其他特殊情况的，经市和区县政府法制办负责人同意可以延长审查期限，延长的期限最长不得超过３０日。延长审查期限的，应当通知制定机关。
第四十二条（对有关建议的处理）
市和区县政府法制办接到公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面建议应当予以核实，并自收到书面审查申请之日起30日内答复申请人。情况复杂的，经法制机构负责人批准，可以延长审查期限，但不得超过30日。规范性文件可能存在问题的，市和区县政府法制办应当按本规定第三十四条、第三十九条处理。
制定机关接到公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面建议应当予以核实。其中，规范性文件确有问题的，制定机关应当自行改正或者撤销。
第四十三条（备案结果的公告）
市和区县政府法制办应当通过政府网站和政府公报，定期向社会公告准予备案的规范性文件目录。
备案监督机关作出予以改变、撤销规范性文件的决定的，市和区县政府法制办应当通过政府网站和政府公报，及时向社会公告有关规范性文件的目录。
第四章 考核监督和责任追究
第四十四条（考核）
规范性文件的制定和备案工作应当纳入对行政机关及其工作人员依法行政考核指标体系。
具体考核工作由市和区县政府法制办会同同级监察机关、人事部门等组织实施。
第四十五条（督促检查）
制定机关应当在每年１月20日之前，将本机关上一年度制定的规范性文件的目录报送市和区县政府法制办备查。
市和区县人民政府的办公厅（室）和法制办应当对规范性文件制定和备案情况定期进行监督检查，督促制定机关及时执行备案监督机关及其法制机构的审查决定和意见；发现应当报备而未报备的规范性文件的，应当督促制定机关限期补报。
第四十六条（年度报告和通报制度）
市和区县政府法制办应当于每年一月份就上一年度规范性文件的备案审查情况，向本级政府作出年度报告，同时抄报上一级人民政府法制机构。
备案监督机关或者其法制机构应当每半年对规范性文件备案审查情况进行通报。
第四十七条（责任追究）
违反本规定，有下列情形之一的，由备案监督机关或者其法制机构给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，由有权部门对制定机关负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）不报送或者不按时报送规范性文件备案或者目录备查，经督促仍不补报或者逾期不补报的；
（二）拖延执行或者拒不执行备案监督机关及其法制机构审查决定和意见的。
市和区县政府法制办收到规范性文件不予审查或者对审查发现的问题不予纠正的，由备案监督机关责令限期改正或者通报批评；情节严重、造成不良后果的，由有权部门对负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第五章 附则
第四十八条（现行规范性文件适用期限的处理）
在本规定施行前制定并且仍然有效的规范性文件，由制定机关进行清理。制定机关应当自本规定施行之日起６个月内，将清理后继续实施的规范性文件目录向社会公布，并报送备案监督机关备查。继续实施的规范性文件的有效期自清理后公布之日起计算，具体期限适用本规定第二十六条的规定。
第四十九条（参照执行）
行政机关修订、废止规范性文件，参照本规定执行。
本规定第六条第（四）项所指的法律、法规或者规章特别规定的授权组织规范性文件的制定、修订和废止，参照本规定执行。
国务院部门驻沪单位涉及地方行政管理事项的规范性文件的制定和备案，参照本规定执行。
第五十条（施行日期）
本规定自２００ 年 月 日起施行。２００3年12月28日市人民政府发布的《上海市行政规范性文件制定和备案规定》同时废止。
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